Justice Paul Rouleau released the much-anticipated report of the Public Order Emergency Commission on February 17th on the government’s use of the Emergencies Act following last year’s Freedom Convoy protests in Ottawa, Coutts, and Windsor. In his 2000-plus-page ruling, a requirement under the Emergencies Act, Justice Rouleau stated “I have concluded that in this case, the very high threshold for invocation was met.” Rouleau also states, “Lawful protest descended into lawlessness, culminating in a national emergency.” It’s an important examination of the circumstances that led to the Freedom Convoy protests, and while his conclusion was that the government did meet the threshold to invoke the Act, it also lays bare the failures that led to the situation that required its use, while also providing rational recommendations to limit its use in the future.
The report does not shy away from the issues that led to those protests. The Rouleau Report paints a picture of people who do not see themselves represented in politics and government, and the Covid-19 pandemic which brought their fears, frustrations, and anxieties to a head. It cites social media as a breeding ground for right-wing populism, where Rouleau states “evidence from many of the convoy organizers and participants demonstrated a range of views that I have no difficulty characterizing as being based on misinformation. Some views were outright conspiratorial.”
The report also expresses that the Prime Minister enflamed the frustrations of protesters with his commentary stating “the small fringe minority of people who are on their way to Ottawa, or who are holding unacceptable views that they’re expressing, do not represent the views of Canadians…” which Rouleau notes “these comments…were interpreted by many as referring to all Freedom Convoy participants. This served to energize the protesters, hardening their resolve and further embittering them toward government authorities.”
While the report goes into significant detail about what led to the protest, the occupation of downtown Ottawa, and border blockades in Coutts and Windsor, it reserves some of its harshest criticisms for Doug Ford’s Progressive Conservative government. The 200-page Executive Summary has an entire subsection called Ontario’s Absence, where Rouleau states ” One theme that emerged during the Inquiry was the view that the Government of Ontario was not fully engaged in responding to the protests. Many witnesses saw the Province as trying to avoid responsibility for responding to a crisis within its borders.” This is not surprising, as Doug Ford and then-Solicitor General Sylvia Jones were the only two individuals to refuse participating in the inquiry, citing “parliamentary privilege.”
The most important part of this inquiry, aside from the findings that the use of the Emergencies Act was justified, are the recommendations from Justice Rouleau on how governments can best handle situations like this in the future without needing to resort to the use of the Emergencies Act. The Rouleau Report put forward 56 clear recommendations. These include: ensuring that the Federal government develop protocols on information sharing, intelligence gathering and distribution with the provinces and territories; the creation of a single national intelligence coordinator for major events; and examining the scope and limitations on police powers in relation to protest activities between the Federal government, it’s provincial and territorial counterparts, and police services.
As for the Emergencies Act itself, the Rouleau Report put forward a number of recommendations as to how to strengthen the Act and make it more transparent. These include amending the Act to require the government to deliver to the commission a comprehensive statement setting out the factual and legal basis for the declaration to ensure the use of the act is necessary and consistent with the Charter of Rights and Freedoms. Rouleau also recommends requiring all documents and information on the declaration of a national emergency be given directly to the commission, without redactions, and binding all inputs from cabinet and ministers to the commission once an order has been declared. The goal is to use the Emergencies Act only in necessary circumstances, and preferably not at all, but if it is used, ensuring information is shared with the commission that makes the use as open and transparent as possible is the key.
Justice Rouleau’s work on this exceptionally complicated file is to be commended. As we move forward, it will be important to heed his suggestions to improve policing and the government’s responses to crises.
Le rapport Rouleau : Un guide pour améliorer la réponse du gouvernement en cas de crise
Le 17 février, le juge Paul Rouleau a publié le rapport très attendu de la Commission sur l’état d’urgence au sujet du recours à la Loi sur les mesures d’urgence par le gouvernement à l’occasion des manifestations du Convoi de la liberté à Ottawa, Coutts et Windsor l’année dernière. Dans son rapport de plus de 2 000 pages, exigé par la Loi sur les mesures d’urgence, le juge Rouleau déclare : « J’ai conclu qu’en l’espèce, le seuil très élevé à respecter pour invoquer la Loi a été atteint. » Il ajoute : « Des manifestations légales ont sombré dans l’illégalité, au point de provoquer une situation de crise nationale. » L’exercice constitue un examen sérieux des circonstances qui ont abouti aux manifestations du Convoi de la liberté, mais, bien que le rapport conclue que le gouvernement a respecté le seuil établi pour invoquer la Loi, il dévoile également les défaillances qui ont mené à la situation rendant nécessaire le recours à la Loi et il fournit des recommandations sensées pour limiter l’utilisation future de la Loi.
Dans son rapport, la Commission n’hésite pas à aborder les problèmes qui sont à l’origine des manifestations. En effet, le rapport Rouleau brosse le portrait de gens qui ne se sentent pas représentés par la classe politique et le gouvernement, et dont les peurs, les frustrations et l’angoisse ont été exacerbées par la pandémie de COVID‑19. Le rapport qualifie les médias sociaux de terreau fertile pour le populisme de droite et le juge Rouleau affirme que les « témoignages de nombreux organisateurs et participants du convoi ont démontré une gamme de points de vue que je n’ai aucune difficulté à décrire comme fondés sur la mésinformation. Certains points de vue étaient carrément conspirationnistes. »
Le rapport souligne également que le premier ministre a attisé la frustration des manifestants lorsqu’il a dit que « la petite minorité marginale de personnes qui se dirigent vers Ottawa, ou qui ont des opinions inacceptables qu’ils expriment, ne représentent pas les opinions des Canadiens […] ». Selon le juge Rouleau, « bien des gens ont pensé que ces commentaires […] visaient tous les participants au Convoi de la liberté. Cela a eu pour effet d’énergiser les manifestants, de renforcer leur détermination et de les rendre encore plus aigris envers les autorités gouvernementales. »
Le rapport, qui explique de manière très détaillée les circonstances qui ont conduit à la manifestation, à l’occupation du centre-ville d’Ottawa et aux blocages frontaliers à Coutts et à Windsor, réserve certaines de ses critiques les plus acerbes au gouvernement progressiste-conservateur de Doug Ford. Le sommaire exécutif de 200 pages contient une sous-section entière consacrée au sujet, intitulée « L’absence de l’Ontario », où le juge Rouleau déclare : « L’un des thèmes qui a fait surface au cours de l’enquête est l’opinion selon laquelle le gouvernement de l’Ontario n’était pas pleinement engagé dans la réponse aux manifestations. De nombreux témoins avaient l’impression que la province tentait d’éviter la responsabilité de répondre à une crise à l’intérieur de ses frontières. » Cela n’a rien d’étonnant, puisque Doug Ford et Sylvia Jones, qui était alors solliciteure générale de la province, sont les deux seules personnes à avoir refusé de participer à l’enquête, invoquant pour ce faire le « privilège parlementaire ».
La partie la plus importante de cette enquête, à part les conclusions selon lesquelles le recours à la Loi sur les mesures d’urgence était justifié, est les recommandations formulées par le juge Rouleau sur les moyens que peuvent employer les gouvernements pour gérer de manière optimale ce genre de situation à l’avenir, afin qu’il ne soit pas nécessaire d’invoquer la Loi. Le rapport Rouleau présente 56 recommandations claires, notamment : veiller à ce que le gouvernement fédéral définisse, en collaboration avec les provinces et les territoires, des protocoles d’échange d’information, de collecte de renseignements et de distribution; envisager de nommer un seul coordonnateur national du renseignement pour les événements majeurs; veiller à ce que le gouvernement fédéral, de concert avec ses homologues provinciaux et territoriaux et les services de police, examine la portée et les limites des pouvoirs policiers en ce qui concerne les activités de protestation.
En ce qui concerne la Loi sur les mesures d’urgence elle-même, le rapport Rouleau présente plusieurs recommandations pour la renforcer et la rendre plus transparente. Il recommande notamment de modifier la Loi afin d’exiger que le gouvernement soit tenu de remettre à la Commission un énoncé complet des fondements factuels et juridiques de la déclaration afin de garantir que le recours à la Loi est nécessaire et qu’il est conforme à la Charte canadienne des droits et libertés. Le juge Rouleau recommande également d’exiger que tous les documents et renseignements non caviardés relatifs à la déclaration d’une situation de crise nationale soient remis directement à la Commission, et d’exiger que toutes les contributions au Cabinet et aux ministres soient produites à la Commission après la déclaration de l’état d’urgence. L’objectif consiste à invoquer la Loi sur les mesures d’urgence seulement lorsque les circonstances l’exigent, et de préférence pas du tout. Toutefois, s’il est nécessaire d’y avoir recours, il est essentiel de transmettre l’information à la Commission qui assure que les mesures prises sont aussi ouvertes et transparentes que possible.
Il y a lieu de féliciter le juge Rouleau de son travail dans ce dossier d’une complexité exceptionnelle. À l’avenir, il sera important de tenir compte de ses suggestions afin d’améliorer le maintien de l’ordre et les réponses du gouvernement en cas de crise.
